根据市老促会工作安排，8月份，市老促会经济组组织人员赴志丹、甘泉、黄龙等县，对我市农村土地承包经营权流转情况进行了专题调研，并与市农业局、执法支队进行座谈讨论。现就调查结果报告如下。

一、土地承包经营权流转现状

近年来，各级政府和农业部门认真贯彻落实中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和市政府《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》精神，按照“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”的要求，坚持依法、自愿、有偿的土地流转原则，通过加强舆论宣传、强化政策保障、健全流转服务体系、建立流转平台、培育新型农业经营主体等工作措施，引导鼓励、规范推进了农村土地流转，提高了农业产业化经营水平，为促进现代农业发展奠定了基础。截止2015年7月底，全市家庭承包耕地流转总面积47.65万亩，土地流转率为11.29%。志丹县流转面积77665亩，占农耕地16.32%。甘泉县流转土地26059亩，流转率22.2%。黄龙县流转土地6.46万亩，流转率24%。黄龙县三岔乡采取大户引领、专业合作社牵头、创办家庭农场三中模式，以“六抓”、“四靠”为手段，促进流转土地15987亩，占耕地总面积的26.2%。经过实地调研归纳，各地土地流转主要有以下几个特点：

1、流转形式灵活多样。主要有互换、转让、转包、出租、入股、土地合作等六种形式。其中转包29.71万亩，占总流转面积62.35%；出租14.15万亩，占总流转面积29.7%；互换1.82万亩，占总流转面积3.82%；转让0.47万亩，占总流转面积0.99%；股份合作0.94万亩，占总流转面积1.97%；其他形式0.56万亩，占总流转面积1.18%。

2、流转的主体多样，规模适度。主要有以下五种：第一是以农户为主体双方自愿协商流转，占流转总面积的57.90%。以转包为主，规模一般在100亩一下。第二种是以乡、村组统一组织的流转。主体是全体村民，规模一般在500至1000亩 左右。这种方式在我市大棚蔬菜产业发展规模较大的地区、重点乡镇社区比较普遍，约占23.50%，其中现代农业示范园区占8.19%。第三种是以农民专业合作社为主体的流转，占流转总面积13.18%。流转规模一般在1000亩以上。第四种是以企业为主体规模化租赁流转，占流转总面积5.30%。流转规模一般在1000亩以上，最大达到3000亩。第五种是家庭农场、种植大户，流转规模一般在50到500亩左右，约占1%。

3、流转方向与用途有利于产业发展。种植果树23.71万亩，占总流转面积50.86%；种植粮食作物的面积为12.04万亩，占总流转面积25.82%；种植蔬菜5.87万亩，占总流转面积12.6%；从事养殖业1.37万亩，占总流转面积2.94%；其他类的面积是3.63万亩，占总流转面积7.78%。志丹县流转用于苹果产业的占46.9%，粮食种植业的占31%，棚栽业占11.2%，其他产业占10.9%。从土地流转后的用途看，主要是用于大农业内部结构的调整和优化。

4、流转的期限随经营项目不同灵活确定。果树、养殖业生产流转土地一般在20年以上，蔬菜棚栽5-10年，粮食生产、苗木繁育一般在3-5年。企业租赁流转一般在20年左右，农户自主流转年限一般3-5年，乡村集体统一规模建设的产业示范区、现代农业示范园的流转土地，以本村农户使用为主，实际上形成了长期性流转或者新的承包关系。

二、存在问题

我市土地承包经营权流转取得了一定的成效，也积累了一些经验，但仍然存在不少问题，主要有以下几个方面：

1、土地流转速度较慢，流转规模不大。从统计数字看，全市家庭承包耕地流转总面积不到50万亩，流转率才百分之十多一点，最高的县也才百分之二十几，这样小的规模对提高我市农业产业化经营水平，还产生不了较大作用。据调查，主要原因一是我市果菜面积占到耕地总面积70%左右，果菜收益较高，果农菜农多数不愿意流转自己的土地；二是国家惠农补贴不断增多，农民担心流转后补偿权益丧失；三是农民在城市就业不稳定，社保水平低，担忧生活无保障，认为还是“脚踩两只船”保险，不愿流转土地；四是二轮承包中存在农户承包手续不规范，承包合同、证书发放不到位的情况，农民担心流转后权益无保障。

2、合作制、股份制等流转形式少，不利于保护农民利益。在我市已流转土地中，转包和出租面积占到90%以上，而股份、合作形式还不到2%。由于流转承包期限一般较长，多在10年到20年，甚至更长，在此期间，随着经济发展，产品价格变动，出包出租者多数只能按原合同中确定的承包基价收益，不能“水涨船高”，农民的利益得不到合理保护，矛盾纠纷经常发生。

3、促进流转的政策不够到位，现有的流转政策发挥了一定的积极作用，但支持激励的力度仍不够。一些地方对现有支持流转的政策执行也不完全到位。

4、流转合同不够规范。从整体上没有建立起规范的土地流转工作机制和合同签订、鉴证工作程序，土地流转存在“三头”（口头、炕头、地头）协议问题，容易发生矛盾纠纷。大量转包为主的农户也因流转土地手续不规范而难以享受政策扶持。

5、服务机构不健全。一是流转信息平台不健全，供求双方信息不畅；二是服务机构不健全，乡镇一级农经机构撤并，负责土地流转工作的人员数量少，经费不足，工作难开展；三是适用于家庭的农场、专业合作社、农业企业等规模经营的社会服务体系不健全，支撑力不强，发展较慢，也影响土地流转的进程。

三、对策和建议

为了进一步规范和加快我市农村土地承包经营权流转，提出以下建议：

1、加大土地流转工作力度。建议市委、市政府组织有关方面对近几年我市土地流转工作进行认真总结，在充分肯定成绩的基础上，对存在问题及原因深入分析，进一步修定完善现有的支持土地使用权流转政策，以政策激励推进我市土地流转进程。

2、引导土地流转向合作制、股份制发展。合作制、股份制适应现代农业的有效发展，也能较好地保护农民利益，应该从政策上予以规范，工作上加强引导，使我市土地流转合作制，股份制的规模有一个大的提高，逐步成为流转形式的主体。

3、健全乡镇一级服务机构。土地流转工作量大面宽、政策性强，建议加强乡镇农经服务机构力量，增加专门工作经费，以增强土地流转服务功能。

4、规范承包合同。要加快推行流转合同规范文本的普及使用，强化流转合同法律效能，保护流转双方权益。县乡农经机构要把土地流转合同签订、鉴证、管理纳入农村集体土地监管的日常工作，制定简便快捷的科学工作机制，力争两年内，实现规范化合同文本的普及使用和全面监管。

5、加大政策扶持力度。一是加大财政资金扶持力度，制定完善相应的财政扶持奖励政策和项目补贴办法；二是加大金融扶持力度，解决规模生产经营资金贷款难问题；三是完善保险政策，增强规模生产经营防范自然和经营风险能力。

                     2015年8月31日

（该调查报告由市老促会理事马发义、赵西安执笔撰写）