为了进一步摸清革命老区乡镇脱贫攻坚的基本情况和工作现状，找准制约扶贫开发工作的主要矛盾和突出问题，总结典型经验和好的做法，为县委、县政府坚决打赢脱贫攻坚战提供有益参考，按照《延安市老区建设促进会脱贫攻坚调研活动实施方案》的部署和要求，我会于6月下旬对李家岔镇及其所辖的4个贫困村进行了脱贫攻坚专题调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

根据市老促会提出的目标任务，本次调研活动要重点在白于山区、黄河沿岸等贫困人口相对集中的地区进行。李家岔镇即位于延安市北部白于山区，又是民族英雄谢子长将军的故乡，在中国红色革命史上具有重要而特殊的历史地位。基于以上两点考虑，我们最终决定将李家岔镇列为调研对象。本次调研活动于6月25日开始，7月上旬结束，重点调查了李家岔镇的东方红、阳道峁、徐家砭和孙家河等4个行政村，走访了贫困户40户95人。通过入户了解情况、查阅包扶工作资料、与镇村干部座谈交流，基本摸清了所调研村镇的贫困现状和致贫原因。

（一）贫困现状

李家岔镇位于子长县西部，距县城30公里，与靖边、横山、安塞等地接壤。全镇辖29个行政村、167个村民小组，总人口6941户22019人，总土地面积380.42平方公里。境内山大沟深、土地贫瘠，是一个纯山区乡镇，半数以上村组属于高寒白于山区。2015年新一轮扶贫攻坚工作启动以来，该镇共有10个行政村被县上核定为贫困村。在认真开展贫困人口精准识别和建档立卡工作的基础上，2016年年初该镇又对贫困人口识别进行了“回头看”和进一步核查，最终确定贫困人口1171户2463人，占全镇总人口的11.2%。其中，2015年巩固提高户12户53人，2016年贫困户1159户2410人，计划在2016年年底全部实现脱贫。

本次调研涉及的4个行政村共有贫困人口155户310人，其中有劳动能力的51户146人，无劳动能力的104户164人。因多数人外出务工或供孩子上学举家外迁，实际留守村里的贫困人口不到三分之一，而且大部分是老弱病残，给我们的调研造成很大困扰。在实际走访的40户95人当中，按贫困户经济来源分类：种植业14户，养殖业3户，副业2户，劳务12户，社会救济9户；按贫困户致贫原因分类：缺劳力3户，缺资金6 户，因病18户，因学1户，因残11户，因灾1户。

（二）致贫原因分析

1.镇村两级经济收入少。一是镇级财政紧张。镇政府财政收入主要依靠上级拨付经费，而县财政受煤、油价格影响呈断崖式跌落，连正常的经费都难以保障，导致镇政府在农村基础设施建设和开展精准扶贫中缺少足够的财力支撑。二是村集体经济入不敷出。当前村一级的收入来源主要是财政转移支付，每年2万元左右。部分村有少量的集体林地退耕还林补助和石油开发征占补偿。除此之外没有任何收入，村上不管大事小事都只能向上“等、靠、要”。加之多数村有历史欠账，现有收入只能勉强维持正常运转。

2.群众脱贫增收难。一是自然条件差。李家岔镇属典型的黄土丘陵沟壑区，地表支离破碎，沟壑纵横，耕地资源紧缺，且90％以上为山旱地，保蓄能力差。为了响应国家新一轮退耕还林政策，全镇坡度25度以上的耕地全部一次性造了林，只剩一些分布零散的沟台地可供耕种。加之受大陆性半湿润半干旱气候的影响，全年干旱少雨，年降雨量仅为450mm左右，旱灾、冰雹等自然灾害频繁，农业生产条件十分恶劣。二是基础设施薄弱。全镇多数村组分布在山区，虽然都修了通村公路，但道路等级低，通行能力差。水利、电力、通讯设施落后，居住条件较为简陋，个别村仍然存在人畜饮水困难。三是产业发展滞后。全镇虽然将山地苹果确立为主导产业，但因起步晚，目前发展起来的近万亩山地苹果基本是新建园，受资金、技术、劳力等因素影响，成效不明显，对群众增收致富的带动力不强。特色养殖大多是零零星星，不成规模，受市场影响较大，抗风险能力不强，没有带动力。四是贫困户收入渠道单一。调研中发现，当前贫困户的收入来源主要由政策补助、种植养殖收入、外出务工三部分组成。其中，政策性补助所占比例将近40%。种植和养殖业受自然条件限制基本不成规模，大多是自产自销，勉强能自给自足。60%的收入还主要靠外出务工获得，受市场经济大环境的影响，这部分收入很难保障。

3.贫困户自我发展能力差。一是文化素质低下。大部分贫困户受教育程度低，思想保守、观念陈旧，没有一技之长，在发展产业、增加收入方面没思路、没闯劲、没干劲。二是进取意识不强。固守农村长期形成的思维方式和生产生活方式，小农意识严重，存在严重的“等、靠、要”依赖思想。三是缺少致富带头人。目前，李家岔镇的村组干部中依靠自身创业致富的人屈指可数。由于缺乏发展意识和致富技能，他们一方面自己致富无门，另一方面对于如何发展村集体经济，带领本村群众共同致富感到束手无策。全镇范围内没有一家涉农龙头企业，种养大户不多，成立的新型农业合作社较少。

4.积困返贫现象多。由于农村社会事业发展相对滞后，农民用于教育、医疗、婚嫁等方面的成本偏高。一是因病致贫。贫困户虽然全部参加了新型农村合作医疗，但患重大疾病的基本选择到省市大医院治疗，农村合疗报销比例仅为50%左右，有些药物和治疗方式还不在报销范围，导致大病致贫返贫现象频发。二是因学致贫。为了给子女创造更好的教育条件，有不少贫困户在镇上或县城租房陪读，房租、生活开支负担沉重。家中有上大学的贫困户，更是难以支付昂贵的学费和生活费，存在大面积的举债供读现象。三是因婚致贫。由于贫困村生活条件艰苦，多数家庭面临娶媳妇难的问题，基本每个村都有“光棍”现象。受旧风陋习的影响，不少贫困户不惜借高利贷凑彩礼娶媳妇，造成了新的贫困。

二、强化工作措施

（一）夯实责任，结对帮扶脱贫。按照县上统一安排，组建了李家岔镇包扶工作团，所有村成立了包扶工作队，并下派了“第一书记”，所有贫困户分配了包扶干部。严格夯实镇党委、镇政府的主体责任、扶贫工作团的牵头责任、扶贫工作队和包扶干部的直接责任、“第一书记”的驻村帮建责任，确保2016年脱贫任务中有劳动能力的411户1258人贫困人口由全县36个单位251名党员干部结对帮扶脱贫。

（二）加大投入，基础设施建设脱贫。一是加强镇村两级道路建设和维修改造。2016年上半年全镇共维修改造镇村两级公路15.5公里，修建果园生产道路12公里。二是加强农田水利建设。全镇累计修建集雨窖380余口，打深水机井12眼，并配套滴灌设施，有效解决了人畜饮水和果园农田的灌溉问题。三是大力实施土地整理项目规划和建设。实施了阳道峁、窑则峁河、孙家河、崖窑沟、郭家坪等村1014亩治沟造地工程。

（三）因地制宜，发展产业脱贫。采取长期发展苹果产业，短期发展庭院经济、特色种（养）殖业和劳务输出业等短平快产业的思路，探索“企业（合作社）+农户”的扶贫新模式，以阳道峁村、徐家砭村、东方红村为示范，在川道村发展大棚种植、舍饲养殖，在山区村发展山地苹果，通过3个果业种植专业合作社和2个养殖合作社辐射带动58户贫困户发展种养殖产业。目前，全镇种植蔬菜大棚10余座、露天蔬菜300余亩；建成千头养猪示范基地1处，百头养猪大户5个，户均5头养猪小区3个，规模化养牛场1个；打造成以阳道峁省级山地苹果示范园区为中心，东西南北四个片区共计2.2万亩山地苹果，几乎涵盖所有村组。

（四）捆绑资金，实施项目脱贫。整合经发、财政、交通、水利、扶贫等部门资金，有重点的开展移民搬迁、危房改造、治沟造地等项目。以王老河村为例，镇政府通过积极协调，捆绑各类项目资金350万元，高标准实施移民新村建设工程。目前已建成平房66间、休闲广场1个，安装太阳能路灯11盏，硬化主侧巷道3条，铺垫通村砂石路2公里。新修20立方米水窖1个，铺设管线400米。目前村上水、电、路、通讯等基础设施建设全部配套到位，整个村庄发生了比较明显的变化。

（五）落实政策，兜底保障脱贫。李家岔镇建档立卡的贫困户中，低保贫困户912户1838人，五保贫困户79户114人，2016年脱贫的无劳动能力贫困户748户1152人。针对这部分贫困人口，一是全部纳入重大疾病救助范围，对无劳动能力的由政府出资参加合疗。二是整合各类助学资源，对贫困户家庭的在校生给予资助。三是对建档立卡的五保、残疾、孤寡老人，全部落实低保、残疾补助、敬老院集中供养等社会保障政策。

三、存在的主要困难和问题

（一）贫困人口识别难度大。一是贫困户的主要收入来源中，政策性的补助收入（如退耕还林补助、粮食直补、低保、养老保险等）容易掌握，通过“一卡通”基本可以算清楚。但一些不固定的隐形收入（如农业生产收入、务工收入等），受客观因素影响较大，尚无一个严格的统计方法来衡量，只能大概估算。加之部分农户不讲实话，一味哭穷，造成贫困户真实收入难以鉴定。二是多数贫困户素质低，面对利益互不相让，导致部分村在确定贫困户时有走过场、“平均摊”现象，对县上制定的认定标准和评选程序没有落实到位。甚至有个别村在评选贫困户时直接由村干部定夺，难免出现“人情户”、“关系户”现象。三是存在因病、因学、因灾返贫现象，很难精准界定。

（二）产业扶贫到户衔接困难。一是多数贫困户主观脱贫意识差，“等、靠、要”依赖思想严重，一心想吃低保，享受国家救助。二是受自然条件限制，大部分贫困户缺资金、缺技术、缺劳力、缺土地，没有市场风险承担能力，对产业扶持不感兴趣，参与的积极性不高。目前发展起来的多是一些小户零散养殖，产业规模小、链条短，受市场价格波动影响大，后续发展能力不足。三是目前出台的扶持政策对产业规模的要求与贫困户自身能力不相匹配，导致扶贫资源多倾向于实施效果相对明显的“大户”身上，而“大户”与贫困户之间利益链接机制不健全，使得部分扶贫项目最终未能落实到贫困户。四是涉农龙头企业较少，对产业发展的带动辐射效果不明显。已成立的农民专业合作社大多是空架子，没有起到吸纳带动贫困户发展产业脱贫的作用。

（三）贫困村基础设施建设滞后。大部分贫困村分布在山区，自然条件差，基础设施建设成本高，仅靠扶贫办的项目资金和农村公益事业“一事一议”资金难以支撑，加之近几年县财政十分困难，导致对贫困村的项目资金投入不足。目前仍有部分贫困村存在农业生产条件差、道路通行能力低、人畜安全饮水无保障、危窑改造需求量大、公共服务设施配套跟不上等问题。

（四）移民搬迁阻力较大。根据调查，多数移民搬迁户补助过后仍需大量举债，安置房建好后无钱装修，入住率低，造成新的贫困，还需在资金、政策支持上加大力度；由于移民搬迁安置点产业配套不到位，导致一些贫困户故土难离，离开原有环境无法生存。

（五）结对帮扶力度不够。多数单位对帮扶工作仅停留在对贫困户的物质帮扶上，把精准扶贫工作按照民政救济来做，搞搞看望慰问、发发米面油就算帮扶，流于形式，在立足村情和贫困户实际有针对性地开展项目扶持、技术援助、人员培训等方面缺乏有效力度，没有起到开发式扶贫帮扶应有的作用。

四、对策与建议

近年来，县委、县政府积极响应党中央部署，空前重视扶贫工作，举全县之力共谋脱贫之计，共商致富之道。抽调一大批干部把脱贫职责扛在肩上，把脱贫任务抓在手上，下大力气，用心用力，投身于打赢脱贫攻坚的主战场，成效斐然，形势喜人。但是，根据市委、市政府要求，今年内要实现全县8076户19508人全部脱贫，时间紧、任务重、难度大，有许多工作还有待加强和完善。为此，我们建议：

（一）发展产业，是脱贫攻坚的核心。贫困村、贫困户之所以长期贫困，除了受自然条件、人才、资金、资源等诸多因素制约外，最主要的还是没有长期稳定的收入来源，缺乏产业支撑带动。所以，产业扶贫是解决生存和发展的根本手段，是脱贫的必由之路。从我县目前农业整体来看，尚未形成规模效应，没有一批农业产业化龙头企业，许多农产品只有品种而非品牌，支柱产业发展滞后尚属短板。必须走出低、杂、廉的困境，努力向高、精、多迈进。近几年，我县山地苹果、大棚蔬菜、脱毒洋芋已经初具规模，为农民脱贫致富奠定了基础。今后，仍应立足生态资源，走特色产业之路，不断创新农业生产经营方式，按照“园区带动、产业引领、龙头示范、项目支撑、政策鼓励”的思路，因地制宜，精准选择一批适合当地发展的畜禽、庭院、小杂粮、中药材等特色产业，培育能人大户，打造优质品牌，积极推行“合作社+产业大户+贫困户”模式，带动一批具有发展条件的贫困户实现自主发展。对积极履行帮扶责任的涉农企业，在税收减免、扶贫贴息等政策上给予优惠。要积极推进土地有序流转制度，加快土地流转步伐，促进农业产业集约化发展。培育和发展产业，是一项长期而艰巨的任务，需要各级政府、各个部门通力合作，加大对产业扶贫的资金投入，健全金融、科技、人才等多方面的保障体系，方可取得真正实效。

（二）扶贫攻坚，扶心扶志是关键。扶贫先扶志，致富当治心。近几年，通过各级鼎力扶持，已有一大批贫困户用自己勤劳的双手实现了脱贫，达到了小康。但是，根据我们调查，目前仍有少数贫困户之所以帮而不富、扶而不强，主要还是缺乏脱贫致富的志气和雄心，没有踏实苦干的精神。有些人伸手就要，毫无愧色；有的人不思进取，只想坐享其成，“等、靠、要”惰性十足。因此，教育和引导这部分人增强内生动力，激发他们的精气神，焕发其自我发展的主观能动性，是摆在各级的一项紧迫任务。要求基层的共产党员、驻村干部、包扶部门，多做说服教育工作，注重素质提升，确保小康路上不落一户，脱贫队伍不掉一人。

（三）脱贫攻坚，改善条件是基础。当前，扶贫工作面临全面脱贫的历史跨越。就我县而言，大部分贫困户分布在大山深处，农业生产条件差，道路通行能力低，人畜安全饮水无保障，危窑改造需求量大，公共服务设施配套跟不上，受基础条件制约很大，民生问题值得高度关注。据此，建议县财政加大项目资金整合力度，力争各类涉农资金继续向贫困村倾斜，尽量调剂一部分资金用于贫困村改善基础设施建设，着力改变其生产、生活条件。

(四)脱贫攻坚，党员干部带头是保障。打赢扶贫攻坚战，关键是加强党的领导。尤其是乡镇党委和政府，必须坚定信心，勇于担当，切实强化基层党组织建设，对软弱涣散的党支部要及时整顿，对不胜任的村干部坚决予以调整。目前，全县有一大批干部和党员，深入农村，到达一线，正在用心、用情、用力开展帮扶工作。他们是扶贫攻坚的中坚力量，是实现全面脱贫的主要推手。针对“贫有百样，困有千种”的现状，因户施策，对症下药，帮助贫困户破解发展难题，找准脱贫之道。

（五）制定摘帽体系，严格把好脱贫标准关。今年4月，中办、国办印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，对贫困退出的标准和程序作出了相关规定。为了贯彻落实好这一规定，似应从以下几个方面细化流程：

1.市、县亦应制定相应的贫困退出标准和程序。尤其在“两不愁、三保证”具体量化方面统一认识，精准把握。除了主要参考贫困户稳定收入超过国家扶贫指标外，还应达到“四有五覆盖”，即有安全住房、安全饮水、安全用电、就业技能；养老保险、合作医疗、教育资助、通村道路畅通和拥有一项增收产业全覆盖。

2.贫困户退出程序。由村两委民主评议后提出，经驻村工作队核实，报镇政府审定，在村上公示无异议后公告退出。

3.摘帽不摘政策。贫困村、贫困户退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，继续再送一程，巩固增收能力，让脱贫更稳定更有质量。

4.到年终在全县范围内抽调部分农口、扶贫、民政、统计、科技和人大代表、政协委员组成第三方验收评估小组，对贫困人口识别准确率、脱贫准确率、帮扶工作满意度等开展一次验收评估，总结经验，表彰先进。每个乡镇抽查比例不低于贫困户数的10%。

子长县老区建设促进会

2016年8月10日

报：市老促会，县委谢书记，县政府雷县长、张县长

送：李家岔镇党委、政府，县扶贫办

子长县老区建设促进会  2016年8月10日  印12份  档二