二0一六年八月
   

为了认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发的系列重要指示精神，全力推进精准扶贫，精准脱贫步伐，根据延老促发（2016）5号文件《关于开展“10乡50村”脱贫攻坚调研活动实施方案》的精神，安塞县老促会，精心组织，认真部署。一是召开了老促会全体理事参加的《实施方案》学习会议，认真学习《实施方案》精神，充分领会精神实质，提高了对精准脱贫调研活动重要性的认识。结合安塞实际，及时确定在白于山区的镰刀湾镇进行调研，并随机确定了段先则、双山则、新胜、康河四个贫困村为这次脱贫攻坚调研活动的调研村。二是举办了由县扶贫局、镰刀湾镇政府主要负责人和四个贫困村第一书记、县老促会全体驻会理事参加的脱贫攻坚调研活动培训会，进一步明确这次调研的指导思想和目标任务，统一了调研活动的方式、方法和步骤。三是由老促会负责人张志亮、张思君等分别带队，深入到所确定的四个贫困村，利用一周时间，采取听、看、问、查等方法，进行了走访调查，四个所选村共有23个村民小组， 933户3730人，有贫困户160户369人，其中2015年脱贫户104户257人；2016年剩余贫困户56户112人。在这些贫困人口中，因病致贫70户161人，因残致贫26户54人，因缺劳力致贫40户96人，因缺资金致贫10户27人，因缺技术致贫5户11人，因学致贫8户18人，因其它致贫的1户2人。并全部采取了帮扶措施，其中产业扶贫122户299人，兜底扶贫38户70人。共走访调查所选村确定的贫困户160户，369人（其中外出贫困户33户78人），贫困户走访调查率达到100%，这160个贫困户2015年底人均纯收入3825元，其中56个兜底户人均纯收入为2505元；走访调查非贫困户84户，274人，非贫困户入户走访率达到9%。调查的84户非贫困户2015年底人均纯收入为8446元，其中最低的户人均纯收入3900元，最高的户人均纯收入达20200元。四是在调查活动中每到一个行政村召开一次由村组干部，部分贫困户和非贫困户参加的座谈会和问卷调查。确保这次调研掌握的情况达到真实可信。现将我县老促会对镰刀湾镇的脱贫攻坚调研情况报告如下：

一、基本情况

镰刀湾镇地处毛乌素沙漠南缘，距离安塞县城60公里处，北靠靖边县，西邻志丹县。境内山大沟深，干旱少雨，交通不便，自然条件差，属于白于山系高寒山区。全镇辖13个行政村，69个村民小组，2717户，10510人。总土地面积232.9平方公里。2015年全镇国民生产总值1.15亿元，农民人均纯收入10957元。全镇有5个贫困村，425户贫困户，951个贫困人口。2015年已脱贫253户，619人，属巩固提高贫困户。2016年全镇核定贫困人口172户，332人，其中因病致贫95户，占比55.3%，因残致贫62户，占比36%，因学致贫6户，占比3.5%，因缺劳力致贫3户，占比1.7%，因其它原因致贫6户，占比3.5%。

二、贫困现状及致贫原因

镰刀湾镇地处白于山区，自然条件差，经济发展滞后，基础设施薄弱，产业开发落后，群众生活水平低，贫困程度深，长期以来，是我县扶贫开发的重点区域，也是省市确定“两区”扶贫开发的重点区域之一。

（一）地理条件差，生态环境脆弱

由于该镇地处白于山区，属典型的黄土高原丘陵沟壑区。区域内气候多变，灾害频繁，土地贫瘠，水资源偏少，十年九旱严重困扰农业生产的发展。加之风雨不调，水土流失严重，农业生产始终徘徊在“靠天吃饭的水平线上”。同时，地理位置的偏远，使该地区的经济生产所必需的财力、技术、信息等要素不易获得。所有这些劣势条件直接导致农业生产水平低下与不稳定。尽管该镇有着比较广阔的农业空间，但贫困农民的生活水平始终处于温饱线上。

（二）贫困程度深，增收渠道窄

调查中发现，镰刀湾镇2016年剩余的贫困人口中，有90%的贫困户属于年老、体弱、病残对象。其中因病致贫的占比55.3%，因残致贫占比36%，这部分贫困人口的文化素质普遍较低，加之受交通闭塞，市场信息不畅等因素的影响，人们的观念陈旧，市场意识不强，思维观念还停留在自给自足的自然经济时期，发展意识差，等、靠、要的依赖思想较为严重。增收渠道狭窄，经济收入来源单一，脱贫措施重点要靠政府支持和社会保障来解决。例如：段先则村贫困户刘兴斌81岁，配偶李东兰78岁，夫妻两人一年的主要经济收入来源：1、退耕还林直补450元；2、养老保险补贴3000元；3、高龄补贴2400元；4、粮食直补280元；5.合作社养鸡场已分红利2500元（入股5000元），共计收入8630元，人均收入4315元。贫困户白存忠，45岁，残疾，配偶，徐霞霞，智力低下，夫妻二人生活靠父母照顾。一年的主要经济收入来源：1.残疾人补贴一年600元；2.低保户补贴2400元；3.上半年合作社养鸡场入股已分红利2500元（预计全年可分红5000元），共计全年可收入8000元，人均可收入4000元。由此可见，这些贫困户稳步提高、持续发展的难度较大。

（三）生产方式落后，没有稳定的增收产业

由于贫困家庭成员普遍存在文化素质偏低，接受农业科技和新生事物的能力较弱。因此，在发展农业生产上，结构单一，经营方式仍以分散经营为主体，产业结构调整不到位，无论从种植业或养殖业生产来看，都属个体经营方式，小打小闹，形不成规模生产。如该镇在贫困户帮扶措施上推行了1、4、5工程，即：给每个贫困户帮扶资金1000元，养猪4头，养鸡50只。但是有一些贫困户因缺技术，缺管理能力，科学饲养跟不上，效益不明显。若遇天灾人祸，如种植业减产减收，养殖业牲畜疫病蔓延等自然灾害，就会造成贫困或者返贫。广大贫困农户稳定收入的主导产业规模还没有形成，农业产业化生产、集约化经营步伐进程缓慢。

（四）致贫原因各异，御灾能力不强

现有贫困人口集中居住在高寒山区，生产生活条件差，抗灾、减灾能力和自我发展能力弱，因病、因残、因灾、因学而返贫的现象突出。一是农民看病、治病在一年中仍然是一笔不小的开支。近年来国家实施了合作医疗、医疗保险和大病救助政策，给广大农民减轻了不少经济负担。但是贫困农户成员中若有长期生病或重大疾病患者，一方面增加了群众的经济负担，另一方面，导致家庭中主要劳力的缺失，给精准脱贫工作带来了一定困难。二是家庭成员中有残疾者，不但本人劳动能力差或者无劳动能力，还需要有人照料。如贫困户白存忠45岁，残疾，妻子徐霞霞32岁，呆傻人，夫妻俩人的平时生活全靠父母亲来照顾护理，一家人拖累了两家人。这也是导致部分家庭贫困的主要原因。三是农户子女上学，从幼儿入园开始，一直到读完高中为止，陪读费用昂贵。随着城镇化的快速发展和城乡生活差距的拉大，这些进城农民的经济费用逐年增大，为了陪孩子上学，包括房租费、水、电、气、暖等日常费用，一年下来，至少要花去万余元，群众风趣地说“娃娃的学费是免了，而家长的陪读费用却猛增了”。对部分贫困户来讲，这也是致贫返贫的一个因素。该镇因学致贫的贫困户占比达3.5%。四是孩子结婚致贫的问题，虽不是普遍现象，但是也是一些农户致贫的一个方面。目前，农村家庭越贫困，儿子的媳妇越难找，彩礼花费就越高。有些农户本来光景还可以温饱有余，但是当某一年要是给儿子完个婚，就会债台高筑。人们风趣地说“结婚了个儿子，穷了个老子”。因此说，农村致贫原因各异，遇灾遇事返贫现象还不同程度的存在。

（五）公共服务滞后，服务水平较低
公共事业是体现社会公平的一个重要指标，也是实现社会利益公平的一个重要途径。近年来，各级政府采取了许多有利于农村公共事业发展的措施，农村面貌有了很大的改观。然而由于受地域条件的限制，该镇贫困村教育、卫生、文化等社会事业和基础设施建设仍然比较滞后。同时，涉农服务机构、社保机构的服务不够到位，这些服务体系已成为农村发展中最薄弱的环节。

三、精准扶贫工作的主要措施及成效

精准扶贫工作以来，镰刀湾镇党委政府，认真贯彻落实县委、县政府的总体部署，按照“六个精准”（扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准）要求和“一村一策、一户一法”的扶贫方针，精准施策，夯实责任，狠抓落实，使全镇的精准扶贫工作取得了显著成效。2015年脱贫253户619人，2016年实现整体脱贫。在扶贫工作中突出实施了五大脱贫工程。

（一）大力实施产业脱贫工程

坚持长短结合，因户施策，加大投入，扶持帮助贫困户发展苹果、大棚蔬菜、家庭养殖等致富产业。县财政每年给镇上列支20万元，镇政府每年自筹不少于30万元资金，每个包扶单位每年筹集不少于2万元资金，集中用于扶持贫困户发展设施蔬菜和养猪、养鸡、养牛等家庭小型养殖业以及香谷米、脱病毒洋芋等特色杂粮生产，确保有劳动能力的贫困户都有稳定的增收渠道。截止目前，全镇今年已累计投入954020元，其中包扶单位投入资金492300元，提供化肥324袋，农家肥78方。在林果业上，帮助68户贫困户发展果园543亩，购买修剪工具52套。种植业上，帮助165户贫困户发展小杂粮3256亩，育刺槐苗35亩。在养殖业上，累计为134户贫困户提供鸡仔2520只，猪仔210头，羊子165只。与此同时，注重推行合作社帮带，龙头企业（产业大户）带动，土地流转和果园托管、支部引领四种产业扶贫模式，实现贫困户的产业发展。该镇段先则村2015年利用“整村推进”项目资金，采取“党支部+合作社+贫困户”的形式，总投资130万元，占地12亩，于11月底建成了自动饮水、自动上料、自动刮粪、自动降温为一体的新型全封闭养鸡场，养殖规模达到2万只，吸纳38个贫困户入社，并成立了理事会、监事会，制定了合作社章程，定期公布收入支出信息，切实做到公开、公平、公正、透明。今年4月“合作社”进行了第一次入股分红，共分红利63000元，户均分红1658元，预计全年户均分红在5000元左右。贫困户通过入股分红，实现了脱贫目标。据调查统计，该镇2015年脱贫的253户贫困户人均纯收入达到4320元以上。

（二）加快易地搬迁脱贫工程

该镇的地域特点是：沟壑横纵，梁峁起伏，群众居住分散，“十里同村，隔山为邻”的现象依然存在，这些地方的群众地处偏僻，交通不便，信息闭塞，耕作技术落后，虽然终年辛勤劳作，仍然难以富足。针对这一突出问题，镇党委、镇政府把选准搬迁对象作为搞好易地搬迁的基础工作来抓，在充分调查核实的基础上，重点以缺乏基本生存、生产条件的贫困人口为对象，认真组织实施易地搬迁，为他们寻求新的发展空间，早日摆脱贫困走向富裕。对于搬迁人口中无安全住房、无劳动能力，无家庭积累的“三无特困户”，通过采取多种形式予以安置。按照“一体六配套”（一体：房屋主体，六配套：基础设施、公共服务、产业开发、能力建设、生态环境、后续管理）的要求，加大易地搬迁安置点公共基础设施配套和产业建设力度，确保搬迁群众就近发展产业，有稳定收入来源，实现“搬得出、稳得住、能致富、不反弹”。近两年来，全镇共实施易地搬迁85户317人，其中进县城69户265人，进镇搬迁16户52人。同时，整合使用危房改造、灾损恢复、残疾人危房改造等项目资金，全力支持贫困户进行危房改造，并结合美丽乡村建设，全面改善农村人居环境。

（三）扎实推进能力就业脱贫工程

为了进一步加大精准扶贫工作力度，提高贫困户劳动技能水平和就业创业能力。该镇配合县扶贫、人社部门对建档立卡的贫困户展开劳动技能培训，建立了由职业院校负责培训，社会各行各业协助就业的培训工作机制，确保培训一人，就业一人，带动一户。同时，加大对“两后生”（即初中、高中毕业后未考取大、中专院校，又不愿再复读的学生）和进城务工贫困劳动力的职业技能培训力度，全面落实免学杂费、住宿费和培训期间每人每月补贴200元生活补助费的政策。围绕发展林果、棚栽、养殖等特色产业，对发展产业贫困户劳动力开展实用技能培训，通过培训力争使贫困户家庭至少有一名劳力掌握1-2门致富实用技术，至少参与一项种植、养殖、设施农业等增收项目。精准扶贫工作以来，该镇已完成劳务技能培训520人次，劳务输出450人次，并针对外出务工有特殊困难的贫困户家庭，由镇政府出面协调长庆油田项目组就近提供照油井岗位25个，月收入1500元，年底绩效工资500元，来帮助特困户家庭实现脱贫。在实用技术培训的基础上，该镇出资将全镇特色农产品进行包装、宣传、推广。目前已包装四种农产品（塞木城月子小米、塞木城野生苦菜和荞面、鸡蛋），并申请注册了两个特色农产品商标。通过实用技能培训，有效提高了贫困家庭劳动力素质，为贫困户增加收入，精准脱贫提供了有力保障。

（四）全面落实医疗救助和兜底保障脱贫工程

由于该镇2016年剩余的贫困户中因病致贫和因残致贫的占比高达91.3％。针对这一突出问题，镇党委、镇政府积极贯彻落实县委、县政府制定的医疗保险和医疗救助政策，建立贫困人口健康卡，将贫困人口纳入重大疾病救助范围，对医疗保险、大病保险、重特大疾病救助等支付后自付费用仍有困难的贫困户，再进行临时救助和补助，同时，引导农村贫困人口积极参保续保。从2016年开始实行农村低保标准与扶贫标准的“两线合一”，建立农村低保户与建档立卡贫困人口数据互通，资源共享信息平台，实现动态监测管理，工作机制有效衔接，实行渐退式低保帮扶，对当年超过低保标准但收入尚不稳定的农村家庭，延续12个月的低保政策，其中残疾贫困家庭再延长6个月救助时限。对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困家庭以及五保户，全部实行政策性保障兜底，按照省定脱贫标准补齐差额，做到应保尽保。

（五）加快推进贫困村基础设施脱贫工程

镇党委政府，积极协调县有关项目单位，按照“缺什么、补什么”的原则，将涉农项目重点倾斜到贫困村实施。加大公路改造和危桥维修力度，全面提升农村特别是贫困村公路通行能力。加大小型农田水利建设和土地整治工作力度，切实增加耕地面积，全面提升贫困村农田水利基础设施建设水平。精准扶贫工作以来，该镇贫困人口完成平整农田560亩，开发耕地200亩，改造低产田300亩，旱地改水浇地500亩，新建过水桥两座，为贫困村整体脱贫奠定了基础。

四、扶贫工作中存在的主要问题

（一）注重贫困户增收扶贫，对精神扶贫重视不够

从镰刀湾镇建档立卡对贫困户的识别情况来看，大多数贫困户将致贫原因归结为缺资金、缺项目、缺技能等客观因素的制约，而很少有人认为自己是缺乏脱贫致富的经济意识或干事创业的决心和信心。长期的“输血式”扶贫和包扶单位、包扶干部踊跃为贫困户捐物捐资，使部分贫困户产生了严重的“等、靠、要”依赖思想。有个别农户在评选识别贫困户过程中，装穷、弄傻，争当贫困户，有的贫困户存在着脱贫不想摘帽的思想。由于现阶段农民收入来源多样化和不可测性，使贫困群体的识别显得比较困难，弄得不好还会引发邻里矛盾。这种消极保守，发展没有内在动力，安于现状的现象，给精准脱贫带来了一定影响。

（二）贫困人口老弱病残多，发展增收产业难度大

扶贫开发是为了贫困人口脱贫致富，但是扶贫开发同样需要依靠贫困劳动力奋发努力。目前，由于很多农民感到仅仅依靠土地的一般性种植已经难以致富，他们不得不靠外出务工维持生计，从而导致大量的劳动力资源外流，农村留下来的人口，大多数是老弱病残者，这部分贫困人口的共性就是劳动能力不足，劳动力素质低下。靠这部分人在农村发展有稳定收入的致富产业，难度较大。产业发展不起来，贫困户增收就难以持续。因此，这种劳力大量外出，造成的空壳村是该镇推进精准扶贫、发展产业面临的现实难题。

（三）基础设施仍然薄弱，发展起点普遍较低

近年来，由于国家和省市县不断加大“三农“投入，使该镇的农村基础设施条件得到了较大的改善，但是受地域自然条件的限制，要彻底改变全镇的落后生产条件是一项长期的浩大工程。该镇贫困村的交通运输、基本农田、安全饮水、通讯等基础条件仍然落后，贫困户受生产生活条件的限制，发展起点仍然较低。经过扶持，可以短期脱贫，但是稍遇天灾人祸，极易返贫，巩固扶贫成果的任务依然艰巨。

（四）注重短平快增收计划，缺乏长远发展规划

从包扶部门和包扶干部在制定每个贫困户帮扶措施上看，各家的发展计划，大同小异，大部分都是以当年见效的小型种植业和家庭小型养殖业为主，对贫困户发展长远稳定的增收项目缺乏比较理想的措施。加之，一些贫困农民目光短浅，只贪图眼前利益，对建果园，建大棚，搞规模养殖业等投入大、见效慢的致富项目兴趣不高，致使贫困户主导产业项目发展缓慢。这种短期脱贫易，长远致富难的问题依然不同程度的存在。

（五）村级“两委”班子作用发挥不够，缺乏谋事创业的奋斗精神。

一是一些村干部文化水平低，科技素质差，缺乏自身内在功力，工作满足于被动应付，维持现状；有的甚至连自己的致富问题都解决不好，谈不上带领群众脱贫致富。二是有部分村支部和村委会班子主要负责人，缺乏谋事创业的奋斗精神，等、靠、要思想严重，没有发挥主观能动性去谋划项目、争取项目。三是个别村干部思想觉悟不够高，工作责任心不强，缺乏大局意识、群众意识，对做好群众工作重视不够，存在着工作不扎实、不细致的问题，这在一定程度上也影响着扶贫工作的平稳发展。

五、对精准扶贫工作的思考与建议

（一）加大宣传教育力度，着力提升贫困群众内生动力

贫困并不可怕，可怕的是没有摆脱贫困的信心和决心。扶贫工作的基础在于精准，做到精准扶贫，精准脱贫，也就要找对“穷根”，明确靶向。因此，在精准扶贫工作中，首先要注重调动贫困群众的内生动力，坚持扶贫先扶志，充分发挥贫困群体的主体作用，引导其转变观念，振作精神，不等不靠，自力更生谋事创业。其次要大力宣传脱贫攻坚中涌现出来的先进事迹，营造勤劳致富、脱贫光荣的良好氛围，激励更多的贫困群众依靠自身的力量发展致富产业，摆脱贫困。

（二）加强基层组织建设，推行支部引领产业发展模式

党支部是党联系农民群众的桥梁和纽带。农村党支部建立和活动于农民之中，广大党员与农民生产、生活在一起，农民群众的意见、情绪、愿望，党支部最了解。因此，要全面加强对精准扶贫、精准脱贫工作的领导，必须选好配强贫困村的领导班子，加强村党组织建设，使村党支部真正成为带领贫困群众脱贫致富的“带头人”和“领头雁”。目前，该镇在村贫困人口大部分属于老、弱、病、残者，且文化素质低，创业能力差。这就必须通过支部引领、合作社帮带、龙头企业带动、土地流转和果园托管等多种产业发展模式来带动贫困群众发展产业。该镇段先则村所建的养鸡场，就是由支部引领成立的农民养鸡专业合作社，支部书记为法定代表人，采取“党支部+合作社+贫困户”的运行模式，也就是由党支部和合作社负责经营管理，承担风险，贫困户入股分红。38个贫困户入户社员，今年四月份已经实现了第一次分红，共分红利63000元，户均1658元，贫困户已收回入股本金的50%。这种模式在其他贫困村中也值得推广借鉴。

（三）加大基础设施建设力度，着力改善贫困村生产生活条件

在继续抓好整村推进工作的基础上，要不断改善贫困村的基础设施条件，全力提升贫困村公共服务水平。坚持“产业带动、项目支撑、农业增收、脱贫摘帽|”的思路，紧盯贫困村，瞄准贫困户，积极协调农业、水利、国土、交通、电力、农业、以工代赈等项目资金，按照“缺什么、补什么”的原则，将涉农项目重点协调安排在贫困村实施，全面改善基础设施和公共服务条件，补齐精准扶贫短板，确保今年全镇5个贫困村“摘帽”任务按时完成。

（四）因地因户施策，落实帮扶措施

在贫困户精准识别的基础上，要注重精准施策，因地制宜，分类指导，确保扶贫措施精准到户到人。俗话说，一把钥匙开一把锁，只有开对“药方子，”才能拔掉“穷根子”。在制定帮扶措施上，要坚持把当年发展增收的短、平、快项目与贫困户长远致富的发展项目紧密结合起来，把产业扶贫作为包扶工作的重中之重，主动帮助贫困户确定适合发展的产业，落实帮扶资金，进一步加大扶持力度，充分调动贫困户发展产业的积极性和主动性，确保贫困户建立起稳定的致富产业。

(五) 改革农村信贷体制，建立扶贫信贷制度

积极推进金融扶贫，破解长期以来扶贫开发资金投入不足的难题。建立扶贫开发融资平台，大力争取和撬动政策性金融机构贷款。用于产业扶贫等项目建设，落实贫困户发展产业小额贷款风险担保基金，协调金融机构扩大贷款规模，为有劳动能力的贫困户发放免担保、免抵押的扶贫小额贴息贷款，支持贫困户发展致富产业。

（六）认真落实各项保障政策，切实减轻农民负担

全面落实贫困人口兜底和社会保障等一系列措施，进一步提高兜底保障水平。一是实施健康脱贫工程。免费对贫困群众进行常规健康体检，进一步完善贫困人口健康档案，全面推进贫困群众持卡就医优惠制度，对核准的贫困人口减免挂号费、床位费、诊查费、注射费，贫困人口县内使用救护车免费接送。探索建立大病就医预付金和“先住院后付费”制度，切实解决贫困人口看病就医资金短缺问题。二是认真落实教育扶贫政策。全面推行15年免费教育、中等职业教育免学费政策，对贫困户子女学前教育每学期补助400元生活费，贫困家庭高中免住宿费640元和课本费，并每人每年补助2000元生活费;对贫困家庭大学生分四年给予12000元的资助。三是严格落实社会保障政策。对丧失劳动能力的贫困家庭和五保户及孤儿，全部实行兜底保障，做到应保尽保。同时将所有贫困人口全部纳入大病救助范围，在合疗和大病保险报销的基础上将自付部分全部纳入救助范围，一般贫困户和贫困户中低保对象救助比例分别由40%和50%提高到50 % 和70%，切实减轻贫困农民负担。